2018 비례민주주의연대 세미나_1주차

뉴질랜드의 선거제도 개혁 과정과 성공요인 – 한국에 주는 시사점(김형철, 2016)

김푸른_180630

들어가며

본 논문은 1위대표제에서 혼합형 비례대표제로 선거제도 개혁에 성공한 뉴질랜드의 사례를 분석하고 한국에 시사점을 주는 것을 목적으로 한다. 뉴질랜드의 선거제도 개혁 성공요인은 시민조직과 언론의 역할, 거대 양당의 두려움, 당파적 이해관계로부터 자유롭고 중립적인 선거제도 개혁을 위한 왕립위원회(Royal Commission on the Electoral System), 선거개혁연합(The Electoral Reform Coalition : ERC) 등으로 요약된다.

한국은 2004년 혼합형다수대표제가 도입된 이후 현재까지 선거제도 개혁에 대한 요구는 끊이지 않았다. 선거결과가 증명하듯, 높은 불비례성과 정치적 대표성의 왜곡/사표의 증가/지역정당체계와 같은 문제가 극복되지 못했기 때문이다. 한국에서 선거제도 개혁은 20대 국회의원 선거를 앞두고 핵심 정치개혁 의제로 등장하였다. 당시 더불어민주당과 정의당이 적극적으로 논의를 펼쳤지만, 과반의석을 차지하고 있는 새누리당의 반대에 부딪치면서 선거제도 개혁에 대한 논의는 난항에 빠졌다.

이러한 현실에서 뉴질랜드의 선거제도 개혁 사례는 주요한 모델이 될 수 있다. 일반적으로 선거제도 개혁 과정은 거대 정당들의 당파적 이해가 충돌하면서 지저분하고도 혼란스러운 과정으로 평가되고 있다(Norris 1995, 4). 민주주의 국가에서 선거제도를 개혁하는 이유는 선거제도가 민주정치를 규정하는 가장 강력한 조정수단(Sartory, 1994)이며, 민주화를 완결하는 과정(Norris 1995, 7)이기 때문이다. 민주주의를 ‘사회적 갈등을 조정하는 매커니즘’이라고 정의할 때, 선거제도는 다양성을 제도화할 수 있는 중요한 수단이다.

민주주의의 발전을 원하는 국가에선 선거제도 개혁에 대한 논의와 시도가 지속적으로 발견되고 있다. 그러나 선거제도 개혁이 성공한 사례는 매우 드문데, 현행 제도로부터 이익을 얻는 세력은 ‘자기 보존의 철칙’에 의해 새로운 제도로의 개혁을 원치 않기 때문이다. 그렇다면, 뉴질랜드의 경우 어떻게 선거제도 개혁에 성공할 수 있었을까? 이에 슈가트는 내재적 요인과 의존적 요인이 선거제도 개혁을 이끈다고 주장한다. 내재적 요인은 선거제도의 체계적 실패를 의미하며, 의존적 요인은 정치인들이 선거제도 개혁을 받아들이게 하는 정치적 사건과 이익을 의미한다.

2. 뉴질랜드 혼합형비례대표제와 의원선거 결과의 특징

뉴질랜드는 1995년 선거법이 개정되기 전까지 대표적인 1위대표제 국가였으며, 좌-우 이념대립을 중심으로 한 국민당과 노동당이 안정적으로 양당체제를 유지해왔다. 1위대표제 하에서 뉴질랜드 선거결과의 특징은 1) 득표율이 50%를 넘지 못해도 의석수는 과반 이상을 획득해 단일정당정부를 구성할 수 있었고, 2) 득표율과 의석율 사이의 불비례성이 높았으며, 3) 국민당과 노동당에 대한 지지율이 하락하는 현상을 확인할 수 있다.

뉴질랜드는 1992년, 1993년에 국민투표를 진행하였고 1995년 의회에서 선거제도를 개혁하였다. 1996년부터 혼합형 비례대표제로 선거가 실행되며 뉴질랜드는 단일정당정부에 의한 선거독재의 문제를 해결하였다. 1996년 선거 이후 뉴질랜드의 정당 체계는 다당제를 형성하였으며, 어떤 정당도 과반의석을 넘지 못함으로써 정당들 간 연합에 기초한 연립정부를 구성하게 되었다. 국민당과 노동당을 중심으로 이념적·정책적 거리에 따라 연립정부가 형성되며, 군소정당은 양당의 정책을 견제하거나 두 정당 사이에서 균형자 역할을 수행하며 영향력을 행시하고 있다.

연립정부로의 변화는 승자독식적 정책결정에서 타협과 합의에 기초한 정책 결정으로의 변화를 가져왔다. 또한, 소수집단의 정치적 대표성을 향상하였으며, 투표-의석 간 불비례성도 상당히 낮추었다. <표4>에서 여성 및 소수인종 집단의 의회진출현황을 살펴보면, 1987년 여성 의원의 비율이 14.4%에 머물렀지만 2002년엔 28.3%로 증가했음을 확인할 수 있다. 마오리족 의원 비율은 1987년 0.4%에서 2002년 15.8%로 꾸준히 증가해왔다. 그리고 새로운 선거제도는 새로운 가치와 이슈에 대한 적응성을 더 향상시키는 효과를 가져왔다.

3. 뉴질랜드의 선거제도 개혁 과정과 성공 조건

1) 제1국면: 선거제도 개혁의 정치 의제화 시기(1954년-1985년)

뉴질랜드의 선거제도 개혁은 오랜 과정을 거쳐 이루어진 결과이다. 제1국면은 선거제도 개혁이 의제화 된 시기이다. 주요 사건으로는 제3정당의 등장, 그리고 국민당이 노동당보다 적은 득표율로 과반의석을 차지한 것을 꼽을 수 있다.

1954년, 1963년, 1978년, 1981년

<제1국면에서의 주요 사건 요약>

1954	1930년 이후 10% 이상의 득표율을 얻은 제3정당의 등장
1966	제3정당인 사회신용당의 의석획득(1석)
1972	노동당의 총선 승리와 가치당의 형성
1974	제1차 오일파동과 경제 불안
1975	멀둔의 국민당 정부
1978	노동당보다 득표율이 낮은 국민당이 과반수 의석 차지
1979	파머의 <굴레 풀린 권력?> 출판
1981	노동당보다 득표율이 낮은 국민당이 과반수 의석 차지
1984	노동당 정부 형성
1985-86	선거제도 개혁을 위한 왕립위원회 구성
1986	왕립위원회의 보고서 제출과 노동당 정부와 노동당의원들의 거부

국민당과 노동당은 안정적으로 양당체제를 유지해왔지만, 1954년 사회신용당이 창당 된 이후 제3당에 대한 지지율이 꾸준히 증가하며 선거제도 개혁에 대한 논의가 시작되었다. 특히 1993년엔 군소정당들의 득표울 합이 30.2%였지만 의석율은 4.04%에 머물렀는데, 군소정당의 과소대표 현상이 심화되며 1위대표제의 불비례성에 대한 문제의식이 대두되었다. 노동당은 국민당보다 득표율이 앞섰음에도 적은 의석을 확보하며 연이어 집권에 실패하며 선거제도 개혁에 대한 필요성을 제기하게 되었다. 거대정당을 중심으로 선거제도 개혁에 대한 논쟁을 불러일으킨 것이다.

이와 더불어 국민의 요구에 부응하지 못한 양당의 정책과 경제실정은 정치에 대한 실망과 불신을 높였다. 신자유주의적 경제정책이 강행되며 정치개혁에 대한 국민의 목소리가 높아졌으며, 구체적인 정치개혁의 대상으로 선거제도가 떠올랐다. 이 과정에서 제프리 파머는 1979년 저서 『굴레 풀린 권력?』을 통해 선거제도 개혁 문제를 공론화했다.

1984년 노동당은 주요 선거공약으로 선거제도 개혁을 제시하였으며, 선거에서 승리하여 집권하게 된다. 그리고 노동당 정부는 1985년 파머를 중심으로 선거제도 개혁을 위한 왕립위원회를 구성하고 왕립위원회에 연구·조사 권한을 위임한다. 왕립위원회는 1986년 대안제도에 대한 보고서를 제출하고 혼합형비례제로의 이행을 위해 1990년에 국민투표를 시행할 것을 제안했지만, 노동당 정부는 이를 거부한다.

2) 제2국면: 선거제도 개혁을 위한 공론화와 조직적 운동(1986년-1995년)

제2국면은 정치권과 시민사회가 선거제도 개혁을 위한 공론화와 조직적 운동을 전개한 시기이다. 제1차, 제2차 국민투표가 이루어지고 새로운 선거제도하에서 의회선거가 실시된 시기까지이다.

<제2국면에서의 주요 사건 요약>

1986	선거개혁연합의 형성
1987	노동당의 랭 수상이 선거개혁을 위한 국민투표 약속
1989	선거개혁을 위한 국민투표 약속 철회
1990	국민당의 국민투표 약속 및 볼거의 국민당 정부
1992	1차 국민투표 실시
1993	2차 국민투표 실시
1995	혼합형비례대표제를 핵심으로 하는 관련 선거법 개정
1996	새로운 선거제도에 의한 총선거 실시
2011	혼합형비례대표제에 대한 국민투표 실시

노동당이 왕립위원회의 제안을 거부하자 시민사회를 중심으로 조직적인 운동이 전개된다. 대표적인 조직으로는 1986년 결성된 ‘선거제도 개혁을 위한 선거개혁 연합(ERC)’를 꼽을 수 있다. 노조협의회, 군소정당의 당원 등으로 구성된 ERC는 1위 대표제의 문제점과 개혁 방안 공론화를 목적으로 활동하였으며, 1987년 의회 선거를 앞두고 국민투표 실시를 목적으로 두고 논의를 활성화시켰다. 1993년 당시 선거개혁연합의 열성회의원은 수천 명에 이르렀고, 전국 각 도시에 지부가 있는 큰 조직으로 발전하였다.

1987년 노동당 총리인 데이비드 랭은 국민투표를 붙이겠다고 선언하였지만 약속을 지키지 않았고, 이는 1990년 노동당에 대한 심판으로 드러나게 된다. 이에 위기의식을 느낀 양당은 선거제도 개혁을 위한 국민투표를 약속하고, 1992년 9월, 1993년 11월 두 차례에 걸쳐 국민투표를 실시하게 된다. 1차 국민투표는 선거제도 개혁에 대한 국민의 의사를 묻는 국민투표였다. 투표문항은 1) “나는 현행 1위대표제를 유지하는 것을 지지한다”와 “나는 투표제도 변화를 찬성한다” 2) 보충의석제-단기이양식-혼합형비례대표제-대안투표제에 대한 선호를 묻는 질문으로 구성되었다. 투표율은 55.2%로 매우 낮았지만, 선거제도 개혁에 대한 선호는 84.7%로 나타났다. 또한, 혼합형비례대표제에 대한 선호는 70.5%로 집계되었다.

1990년 의원선거 당시 국민당은 47.8%의 득표율을 기록했지만, 노동당의 득표율은 35.1%에 머무르며 큰 격차를 보인다. <표1> 참조.

1차 투표는 국민의 뜻을 알아보기 위한 것이었고, 최종선택은 1993년 의회선거와 동시에 실시되었다. 투표내용은 기존의 1위대표제와 독일식 혼합형 비례대표제 사이의 선택이었다. 투표율은 82.6%였으며, 53.9%가 혼합형비례대표제를 찬성하며 선거제도가 개혁되었다.

*2011년 국민당의 제안으로 혼합형비례대표제에 대한 중간 점검의 성격을 갖는 국민투표를 재실시하였다. 국민투표는 1)혼합형 비례대표제를 유지할 것인지, 2)선거제도를 변경한다면 1위대표제-선호투표제-단기이양식-보충의석제 중 어떤 선거제도를 선호하는지 묻는 질문으로 구성되었다. 투표 결과 투표율은 73.51%, 55.77%가 혼합형 비례대표제 유지에 찬성하였다. 1993년 투표 결과에서 혼합형 비례대표제를 선택했던 비율보다 3.91% 증가한 것이다. 그리고 혼합형 비례대표제의 대안으로 제시된 4가지 선거제도들 중 선호도는 1위대표제(46.66%)-보충의석제(24.14%)-단기이양식(16.3%)-선호투표제(12.47%) 순이었다.

3) 성공요인

국민당과 노동당의 이행 약속도 중요했지만, 가장 중요한 역할을 한 건 국민당과 노동당이 선거제도 개혁을 중요한 정치적 의제로 가시화하게 한 국민의 힘이다. 그리고 노동당 정부 하에서 구성된 선거제도 개혁을 위한 왕립위원회와 시민사회조직을 꼽을 수 있다. 파머와 왕립위원회는 당파적 이해에서 벗어나 중립적인 기관으로서의 기능을 수행했으며, 뉴질랜드의 정치적 문제를 해결하기 위한 방안으로 선거제도 개혁의 필요성에 대한 정보를 제공하여 의제화와 공론화에 중요한 영향을 주었다. 또한, 선거개혁연합 등의 시민사회조직, 노조 그리고 언론 등은 선거제도 개혁을 조직적 운동으로 발전시켰다. 마지막으로 제시할 중요한 요인은 국민투표이다. 선거제도 개혁을 전적으로 의회에 맡겼을 경우 성공하기 어려웠을 것이며, 국민이 직접 대표선출방식을 결정할 수 있었기에 중요한 제도적 수단으로 평가할 수 있다.

4. 뉴질랜드의 선거제도 개혁이 한국에 주는 시사점

정리하자면, 혼합형비례대표제는 투표-의석 간 비례성을 높이고, 사표를 최소화하여 1표 1가치를 실현하며, 지역정당체계를 완화할 수 있다. 한국의 경우 2015년 중앙선거관리위원회가 2:1 의석비율의 권역별 혼합형 비례대표제를 제안하며 선거제도 개혁에 대한 기대는 한층 높아졌다. 그러나 여전히 개혁은 이루어지지 않고 있는데, 그 이유는 현행 제도가 거대정당들의 당파적 이해관계와 의원들의 이해관계에 더 부합하기 때문이다.

한국에서 국민의 힘에 의해 선거제도 개혁을 이루어내려면 무엇을, 어떻게 해야할까? 우선, 선거제도 개혁에 대한 의제의 공론화와 조직적 운동을 위한 시민사회의 노력이 요구된다. 참여연대, 비례민주주의연대(구 비례대표제 포럼) 등 시민사회단체가 의제를 공론화하기 위한 노력을 기울이고 있다. 그러나 뉴질랜드의 사례에 비해 공론회의 정도가 미약하며, 조직화된 운동으로 발전하지 못하고 있다. 선거제도 개혁의 필요성과 당위성에 대한 여론을 형성하고, 조직화를 위해 노력해야 한다. 또한, 기존 정당들이 선거제도 개혁에 동참할 이유를 만들어야 한다. 기존 정당에게 선거제도 개혁을 거부했을 때 투표를 통해 심판받을 수 있다는 두려움을 심어줄 필요가 있다. 정당들이 정책공약으로 선거제도 개혁을 제시할 수 있도록 하고, 요구를 거부할 시 심판받을 수 있음을 선거를 통해 보여줘야 한다.

다음으로 뉴질랜드 왕립위원회와 같이 선거제도 개혁을 위한 중립적인 기구가 구성되어 선거제도 개혁의 방향과 절차, 그리고 방안에 대한 틀을 마련할 수 있도록 해야 한다. 지금까지 국회 정치개혁특별위원회를 통해 논의가 진행되었지만, 이 위원회는 각 정당의 의원들로 구성되어 이해관계에 의해 제대로 된 결과를 도출하지 못하였다. 따라서 한국 민주주의와 정치발전을 목적으로 하는 독립적이고 중립적인 선거제도 개혁 기구를 만들고, 법적 구속력을 가지고 선거제도 개혁을 추진할 수 있도록 해야 한다.

마지막으로 새로운 선거제도를 결정함에 있어 국민이 직접 선택할 수 있는 국민투표 방안이 제시될 필요가 있다. 민주주의의 원리에 더 부합하며 공적이익에 부합하는 선거제도를 선택할 수 있기 때문이다. 국민투표를 통한 선거제도 개혁 방식은 제도에 대해 숙지할 수 있는 기회를 제공하며, 국민의 선택에 의해 결정된다는 점에서 지지와 신뢰를 확보하고 제도화에 도움이 될 것이다.

*토론거리

-비례민주주의연대는 2016년 ‘민의를 반영하기 위한 선거법 공동행동’으로 연대체를 구성하였다. 그러나 2017년부터 ‘정치개혁 공동행동’으로 명칭을 바꾸고 △연동형 비례대표제 등 민심을 그대로 반영하는 공정한 선거제도 개혁, △정당 정치 활성화와 여성정치 확대, △18세 선거권과 표현의 자유 등 참정권 확대를 위해 다양한 지역과 부문이 참여하는 범국민적 운동을 진행해왔다. 선거제도 개혁을 포함한 다양한 정치적 의제를 함께 공론화하는 방식을 전략적으로 어떻게 평가하는가?

-박상훈은 저서 <정당의 발견>을 통해 ‘정당을 제대로 운영할 수 있을 때 어떤 선거제도든 그 효과를 누릴 수 있다’고 주장한다. 또한, 비례대표제 이야기를 수없이 했지만 그래서 얻은 것이 무엇인지 되물으며 제도 논쟁에 정치 에너지를 과도하게 소비하는 것에 회의를 표한다. 선거제도 개혁보다 정당을 잘 가꾸는 게 선행되어야 한다는 주장에 대해 어떻게 생각하는가? 또한, 비례성이 보장되지 않는 선거제도 하에서 의회에 진입하고, 유의미하게 세력화된 군소정당의 사례가 있는가?

-봉쇄조항을 비롯한 선거제도는 군소정당의 난립을 방지하는 데 의의가 있다고 평가된다. 군소정당의 난립의 기준은 무엇이며, ‘문제’를 일으킨 사례가 있는가?

-투표방식·질문구성·투표율 등에 대한 평가, 선거제도 개혁 반대 논리 풀어보기