민주주의 정치제도의 적용과 분포

비례연대 세미나 팀

비례민주주의 연대 2차 세미나

강지헌

본 논문은 비교제도연구를 위한 기초 작업에 해당한다. 개연성 있는 가설구축을 위한 기반을 제공하고자 한다. 연구대상은 민주주의 세 가지 중요한 정치제도로서 통치집행제도, 선거제도, 분권화제도이다. 연구의 범주는 189개 국가와 최소민주주의 요건을 만족한 130여 국가이다.

유럽은 보다 합의제 지향적인 제도를, 아프리카는 다수제를 선호하는 경향을 보였다. 여타 지역들은 통치집행제도와 선거제도가 혼합된 양상을 보여 준다. 이에 따라 최소 민주주의 성취도 또한 제도와 지역의 혼합에 따라 다르게 나타났다. 분석결과 지역의 영향이 상당함을 보여주는데, 제도의 효과연구에 있어서 간섭변인의 역할이 중요함을 시사한다. 마지막으로 제도의 효과는 제도간의 조합에 따라서 복합적으로 다르게 나타나고 있다.

Ⅰ. 민주주의 정치제도연구의 첫 단계

민주주의는 그 근본 이념상 권력의 분화/분립을 특징으로 하지만, 실제 운영에 있어서는 권력의 융합/집중, 제도의 합리성과 효율성 측면 역시 매우 중요하다. 또한 다수의 의사에 기반을 둔 정치체제임과 동시에 소수의 권리를 보호하고 배려하는 체제여야 한다. 현실정치에서 민주적 정치제도는 분립과 집중, 그리고 다수의 이익보장과 소수에 대한 보호 등 상반되는 목표 간의 조화를 이루어 내야 한다. 이 과제는 쉽지 않으며, 민주주의 체제가 새롭게 이식된 수많은 국가에서 실패사례들이 목격되었다. 그 실패의 상당 부분은 제도운영의 미숙이나 정치·사회적 환경과 어울리지 않는 제도 자체의 결함 때문이었다.

역사적, 사회적, 경제적 배경이 서구민주주의 국가와 다른 이들 국가의 제도 운영에 대한 연구가 이루어지지 않는다면 ‘문제해결사’로서 제도에 관한 지식생산은 일정한 한계에 봉착하게 된다. 그러므로 이론 생산과 적용을 위한 비교연구에서 비서구 국가로의 사례확장은 반드시 해결해야 할 중대한 과제이다. 서구와 비서구를 모두 포괄하는 체계적인 비교제도 연구를 위한 첫 단계는 정치제도의 선택과 분포에 대한 경향을 밝히는 일이다.

어떠한 제도가 가장 광범위하게 받아들여지고 있는가, 제도선택의 유사성은 어떠한 환경에 근거한 것인가, 또 제도와 제도의 만남과 조합에는 어떠한 경향성이 있는가와 같은 질문은 대단히 중요하다. 그러한 지식들은 보다 분석적인 비교제도연구의 전략과 목표를 세우는 데 있어 기반과 방향을 설정해 준다. 여기서 보다 분석적인 연구란 특정 제도와 사회현상 간의 인과모형을 구축하기 위한 연구를 지칭한다. 제도의 운영과 그것이 생산해내는 정치사회적 결과물들 사이의 관계를 추적함에 있어서 이러한 기초연구는 중요하다.

이러한 맥락에서 가장 ‘기본적인 세 가지 형태의 정치제도’와 그 분류에 대해 간략히 다룰 것이다. 각각 정치제도가 개별적으로 또는 조합으로 어떻게 받아들여졌는가를 지리적, 역사적 분류를 통해 살펴볼 것이다. 마지막으로 이러한 정치제도의 유형과 기본적인 사회 경제적 지표들 간 경향성을 탐색하여 향후 인과모형 구축을 위한 방향을 제시할 것이다.

Ⅱ. 세 가지 주요 정치제도

2018.7.14

1. 정치제도의 유형

지난 반세기 동안 세계 각국에서 나타난 민주주의 정치제도의 채택은 크게 두 가지 경향을 내포하고 있다. 첫째 대의제 민주주의와 삼권분립이라는 원칙 아래 거의 대부분의 민주주의 국가들이 대통령제와 의회제로 양분되는 통치권력 분배형태 가운데 한 가지를 취했다. 또 선거제도에 있어서도 역시 다수제와 비례제라는 큰 테두리 안에 속하는 제도들 중 하나를 택하여 왔다. 둘째, 이와 같은 거시적 수렴현상에도 불구하고 세부적으로는 지극히 다양한 형태의 제도들이 분화·적용되었다.

다른 나라로부터 제도의 형태에 대한 아이디어를 빌린다 해도 실제로 채택한 제도는 각국 정치 상황을 고려한 새로운 것들이었다. 제도의 선택과 고안은 어디까지나 적용대상이 되는 공간의 역사적 조건, 그리고 무엇보다도 현실적 권력관계에 따라 매우 다양하게 나타났다.

민주주의 정치질서를 유지하는 가장 근본적인 정치제도로서는 다음과 같은 세 가지를 꼽을 수 있다(Reynolds 2000). 우선 ①통치집행제도(executive system)는 정부기관 간, 즉 권력의 집행기관과 국민을 대의하는 입법기관 간 ‘수평적 권력분배’를 구조화한다. 다음으로 ②선거제도(electoral system)는 정치적 권위가 어떻게 정당성을 획득하는가, 정치권력이 어떠한 방식으로 사회집단에게 배분되는가, 궁극적으로는 누가 혹은 어떤 집단이 ‘인민’의 이름으로 다음 선거까지 ‘통치’하는가를 정하는 방식이라 할 수 있다. 마지막으로 권력의 탈 중심화 제도(decentralization system)라 할 수 있는 ③지방분권제도이다. 이는 연방제인가 단방제인가 문제인데, 중앙정부와 지방정부간의 정치적 권위의 ‘수직적 분배’를 결정하기 때문에 대체로 이 제도의 운영은 지리적 구분에 의해 좌우된다.

통치집행제도는 크게 대통령제와 의회제로 대별된다. 대통령제는 집행부와 입법부 간 권력 분립을, 의회제는 집행부와 입법부 간 권력융합을 기본으로 한다. 혼합형 제도들은 하나의 제도형태로 분류되는 경우가 대부분이다.

선거제도는 득표를 의석으로 전환하는 방식을 일컫는다. 선거제도는 비교적 쉽게 의도하는 정치적 결과를 가져오기 때문에 “헌정공학의 진정한 예술”이라 찬양되기도 한다(Grofman and Reynolds 2001). 현재 적용되고 있는 선거제도는 수백 개에 달하는데, 대개 비례성에 의해 크게 몇 가지로 분류될 수 있다. 파렐(1997)은 선거제도를 비례제(proportional system)와 비비례제(non-proportional system)로 양분 한 후 다시 여섯 가지(비례제: 정당명부식, 1인2표식, 단기이양식 / 비비례제: 1위대표제, 결선투표제, 대안투표제)로 세분하였다.

연방제의 전통적 개념은 라이커(1975)가 지적했듯 지방정부의 존재를 반드시 필요로 한다. 그러나 권력의 수직적 배분과 공유는 국가에 따라 그 수준이 다르며, 다른 나라와 완전히 동일한 지방분권제도를 갖고 있는 나라는 존재하지 않는다. 연방제만 하더라도 연방(federation), 연합(confederation), 국가연합(associated statehood) 등으로 나누어진다.

2. 제도조합의 유형

다양하고 복잡한 제도들을 이처럼 단순한 형태로 분류하는 이유 가운데 하나는 적정수준의 유형을 통해 제도 간 조합양상을 보다 손쉽게 살필 수 있기 때문이다. 우선 통치집행제도와 선거제도에 있어 다수제적 조합(majoritarian system)과 합의제적 조합(consensus system)의 생성을 살펴본다. 대통령제와 의회제, 다수제와 비례제의 조합은 <표 1>에서 볼 수 있듯이 4개의 유형을 만들어낸다.

①대통령제와 다수제의 조합은 대표적으로 대통령제의 원형이라 할 수 있는 미국에서 찾을 수 있는데, 의원선출방식으로는 단순다수제의 가장 기본적인 방식인 1위 대표제를 채택하고 있다. 승자독식 매력 때문에 많은 비서구 신생독립국가에서 채택되었으나, 미국을 제외하고 성공적으로 유지되고 있지 않은 방식이다.

②의회제와 다수제의 조합은 영국과 과거 영연방 국가들에서 쉽게 찾을 수 있다.

③대통령제와 비례제의 조합인 라틴 아메리카 형은 비교적 강한 대통령제와 의회에서 비례대표제의 조합을 의미하는데, 브라질과 아르헨티나가 대표적인 사례이다.

④의회제와 비례제의 조합은 영국을 제외한 유럽 대륙에서 받아들여지고 있는 제도로서, 레이파트 식으로 말해 합의제 민주주의를 지향하는 가장 대표적인 제도라 하겠다.

Ⅲ. 분석사례와 자료

본 연구는 기존의 다양한 데이터를 사용하였다. 선거제도 분류를 위해서 IDEA의 선거제도 자료집을 이용하였고, 이 자료집은 220개 정치체제의 선거제도를 포함한다. 민주주의 체제를 선정하기 위해서는 프리덤 하우스의 자유지수를 사용하였다. 이 지수에 따라 분류된 범주 중에서 완전한 자유국가와 부분적인 자유국가의 두 범주에 속한 130여개 국가를 최소한의 민주주의 개념을 적용해 선별하였다. 이외 세계은행 DPI 자료와 CIA 자료 등을 사용했다.

Ⅳ. 제도선택의 경향과 분포 및 사회경제적 차이

1. 제도선택의 일반적 경향

189개 사례 국들 중 절반이 넘는 국가가 대통령제(53.4%)를 채택하고 있으며, 1/3 정도의 국가가 의회제(34.4%)를 채택하고 있다. 선거제도에 있어서 네 개의 분류 집단(단순다수제/다수제 - 준비례제/비례제) 중 비례제(37.6%)가 가장 많은 비율로 채택되고 있으며, 단순다수제(30.7%)가 두 번째를 점하고 있다. 분류를 단순화해서 단순다수제/다수제와 준비례제/비례제로 양분한다면, 전자의 점유율은 45.6%이며 포괄적 비례제는 54.4%에 이른다. 마지막으로 연방제(8.5%)는 오직 16개 국가만이 채택하고 있다.

다음으로 프리덤 하우스의 자유지수를 이용하여 ‘비자유’ 국가들을 제외한 후 136개 최소민주주의 국가들만을 분석 대상으로 삼았다. 비자유 국가 분류에서 적은 수의 국가만 제외 된 비례제 국가와 달리 다수제 국가의 절반 이상이 최소민주주의조차 이룩하지 못한 것으로 드러났다. 16개 연방제 국가는 모두 최소민주주의에 포함되었다. 이 같은 비교는 매우 단순하지만 상당히 분명한 제도적 경향을 보여준다. 즉, 대통령제와 다수제/단순다수제 선택한 나라들은 비자유 국가일 가능성이 크다는 것이다. 물론 이 같은 가설적 설명은 기타 조건을 포함하는 보다 깊이 있는 분석이 뒤따라야 할 것이다.

선거제도들 가운데 비례제 정당명부식은 전체 국가 가운데서도, 또 최소민주주의 국가군에서도 가장 많이 채택되는 제도이다. 특히 민주주의 국가군 내에서의 채택률은 40%에 육박한다. 정당명부식에 이어 영국식 1위대표제가 25%를 차지하고 있다.

2. 제도의 지리적 분포

전체와 최소민주주의 국가 사례를 비교할 때, 의회제 국가의 숫자는 거의 변화가 없지만 대통령제 국가의 수는 현저하게 감소함을 알 수 있다. 대통령제를 선택한 13개 구소련 연방 중 7개, 40개 아프리카 대통령제 국가 중 16개가 프리덤 하우스 기준에서 비자유 국가로 구분된다. 즉, 열 개 중 여덟 개 비자유 대통령제 국가가 이들 지역에 몰려 있다. 반면 거의 모든 의회제 국가는 최소민주주의 국가의 범주에 포함된다.

선거제도의 지리적 분포 경우, 비례제는 서유럽(84.0%), 라틴 아메리카(78.9%), 동중유럽(75.0%)에서 가장 많이 받아들여졌으며, 1위 대표제를 중심으로 하는 단순다수제는 영국적 전통이 살아있는 카리브해 연안국들에서 압도적인 우위(83.3%)를 차지하고 있다.

민주화 수준과 선거제도의 관계는 그것과 통치집행제도의 관계와 매우 유사하다. 대통령제와 마찬가지로 많은 수의 단순다수제 다수제의 사례들이 최소민주주의 국가군에서 탈락하고 있다. 그런데 이 현상 역시 강한 지역적 경향성을 나타낸다.

이상과 같이 통치집행제도와 선거제도의 지리적 분포와 그 차이를 통해 각기 해당 국가와 제도 사이의 개략적 관계를 찾아낼 수 있다. 우선 여타 지역들이 혼합된 양상을 보여주는데 반해 서유럽 국가들은 통치집행제도와 선거제도의 양자조합에 있어 보다 합의제적 제도를 채택하고 있음을 알 수 있다. 따라서 유럽 국가의 민주주의가 다른 지역보다 질적으로 월등한 것을 고려할 때 합의제 민주주의(consensus democracy)가 다수제 민주주의(majoritarian democracy) 보다 우월하다는 레이파트의 주장(Lijphart 1984; 1999)은 경청할 가치가 있다.

마지막으로 연방제와 단방제의 지역적 분포를 살펴보면 지역적 확산이나 유사성을 보이지 않는다. 연방제를 낳을 수 있는 상황은 주로 영토가 아주 광범위 하던가 영토 내 지역 특색이 인종적 혹은 민족적 특색과 결부되어 나타나는 경우와 연관되어 있다. 그러나 연방제는 중앙정부의 힘이 연방구성원을 하나로 묶어 통제할 수 있을 만큼 강하거나, 연방구성원이 평화적이고 민주적인 방법으로 합의할 수 있는 전통과 방법을 가진 나라에서 더 쉽게 찾을 수 있다.

4. 제도의 조합

제도조합 중 가장 높은 비율을 차지하는 것은 비례제와 대통령제 조합인 라틴 아메리카 형(21.2%)이다. 이 유형은 최소민주주의 체제 국가군에서도 가장 높은 비율(26.5%)을 차지한다. 기본적으로 합의제적 선거제도와 다수제적 통치제도를 조합시킨 것이 가장 폭넓게 받아들여지고 있다. 하지만 승자독식과 패자배재의 메커니즘에 의해 움직이는 다수제-대통령제 역시 상당수(20.6%)의 국가에서 받아들여지고 있음을 알 수 있다.

한편, 의회제 국가에 있어서는 다수제와 비례제가 비슷한 비율로 양분되어, 유사한 형세를 이루고 있다. 65개의 의회제 국가 중 64개 국가가 최소민주주의 분류에 남아있다. 반면 대통령제 국가는 선거제도의 차이와 민주주의 간에 큰 연관성이 발견된다. 단순다수 12개중 10개, 다수제 17개중 11개가 비민주주의 국가에 속하는데 비해, 절대 다수의 비례제 그룹 국가들은 최소 민주주의를 성취하는 데 성공했다.

이는 한 국가가 의회제를 선택했을 경우에는 선거 방식이 큰 문제가 되지 않을 수도 있지만, 대통령제를 선택했을 경우에는 선거제도가 매우 중요하며 비례제나 준비례제가 민주주의를 위한 보다 나은 대안이 될 수도 있다는 것을 의미한다.

5. 제도와 사회경제적 지표

제도의 선택이 어떠한 정치·사회·경제적 효과를 산출 할 것인가는 제도연구의 궁극적인 목적 가운데 하나이다. 레이파트가 주장하듯이 제도연구는 제도가 창출하는 결과를 중시해야 한다.

의회제 국가가 대통령제 국가보다 높은 1인당 GDP를 보여주고 있으며, 그차이는 무려 8,000달러에 이른다. 선거제도 측면에서 보면 비례제가 다른 어떤 선거제도 보다 높은 1인당 GDP를 나타내고 있다. 또한 최소민주주의 국가군에 있어서 의회제와 비례제가 사회적 소수인 여성대표비율이 높게 나타난다. *레이파트 16장 추가 발제

의회제가 일반적으로 대통령제에 비해서 보다 나은 성과를 나타내는데, 양 통치집행제도에 있어서 각기 다른 선거제도의 선택은 상이한 결과를 보여주고 있다. 즉, 대통령제와 의회제 양자에서 비례제는 가장 나은 선택이며, 다수제의 경우 대통령제와 결부되었을 때 가장 뒤떨어진 성과를 보여주지만, 의회제와 결부되었을 때는 두 번째로 좋은 정치·사회·경제적 성과를 보여주고 있다.

선거제도에 관해서는 비례제가 압도적으로 우수한 제도로 보이지만, 준비례제가 단순다수제보다 늘 월등하지는 않다. 다시 말해, 선거제도의 높은 비례율이 나아가 높은 소수 대표성이 보다 나은 사회·경제적 결과물들을 산출하는 것으로 보이지는 않는다. 선거제도는 여타 제도와의 조합에 따라 상이한 효과를 갖는 것으로 보인다.

Ⅴ 요약과 결론

주요한 제도의 분포경향을 살펴볼 때, 통치집행제도나 선거제도 선택에 있어 압도적으로 우세한 제도는 없다. 그러나 최소한의 민주주의를 성취한 나라의 경우 의회제와 비례제가 보다 폭넓게 받아들여지고 있다. 각 지역마다 유사성을 갖는 특정제도를 선택하는 경향이 드러나는 데, 유럽 국가들은 보다 합의제 지향적인 제도를 선택하는 경향이 있다. 지역의 영향력이 상당 수준에 달한다는 사실은 제도연구에서 간섭변인의 역할이 중요함을 시사한다.

정치제도와 정치·사회·경제적 지표간의 관계를 살펴보면, 보다 합의제 지향적 제도를 갖고 있는 국가들이 그렇지 않은 국가들 보다 비교적 우월하다는 잠정적 결론을 내릴 수 있다. 특히 의회제-비례제 조합이 가장 탁월한 성과를 나타냈지만, 여타 조합은 합의제와 다수제 제도들 간에 분명한 선형적인 차이를 나타내고 있지 않다. 요컨대 제도의 효과는 제도간의 조합에 따라 복합적으로 상이하게 표출된다.

Ⅵ 토론 질문

Q1. 제도의 효과는 지역적 간섭변인에 큰 영향을 받는다 했을 때, 한국에서 비례대표제가 제대로 작동하기 위한 조건은 무엇일까?

Q2. 비례대표제의 제도적 원리를 훼손하여, 비례대표제의 제도적 효과를 무력화할 수 있는 요인은 무엇이 있을까?

Q3. 제도 조합에 따라 상이한 정치·사회·경제적 결과가 도출된다. 이와 같은 제도적 상보성을 감안할 때, 한국의 현실에서 비례대표제 개혁과 동시에 또는 순차적으로 추진되어야만 할 제도 개혁 과제는 무엇일까?

Q4. 비례대표제 개혁은 최소한의 필요조건이다. 비례대표제를 통해 견인되어야만 할, 정치·사회·경제적 변화가 성공적으로 이루어지기 위한 충분조건은 무엇일까?