6.13 지방의회 선거결과 분석 및 시사점

정치적 대표성과 비례성, 다양성을 중심으로 -

하승수(비례민주주의연대 공동대표)

1. 글을 시작하며

6.13. 지방선거가 끝났다. 사실 광역지방자치단체장이나 기초지방자치단체장 선거결과는 어느 정도 예측가능했다.

광역지방자치단체장은 17개 시ㆍ도중에서 더불어민주당이 14곳을 석권했고, 자유한국당 2곳, 무소속 1곳이 당선됐다. 그리고 기초지방자치단체장도 더불어민주당이 226곳 중에서 151곳에서 당선됐고, 자유한국당은 53곳에서 당선되는 데 그쳤다.

뿐만 아니라 지역구 시ㆍ도의원 선거에서도 더불어민주당이 압승을 했다. 시ㆍ도의원 지역구 당선자 737명중에서 더불어민주당이 605명을 차지했고, 자유한국당은 113명을 당선시키는데 그쳤다.

그나마 중선거구제를 택한 기초의원 선거에서는 쏠림 현상이 상대적으로 덜했다. 전체 지역구 기초의원당선자 2,541명중에서 더불어민주당이 1,400명, 자유한국당이 876명, 바른미래당 19명, 민주평화당 46명, 정의당 17명, 민중당 11명, 무소속 172명이 당선됐다.

이처럼 정당별 당선자 분석은 대체로 여당인 더불어민주당의 압승으로 요약할 수 있다. 그러나 다른 측면에서 6.13 지방선거 결과를 분석해 볼 필요가 있다. 이 글에서는 여성의 정치적 대표성, 세대별 대표성이라는 측면과 광역지방의회의 비례성(표의 등가성), 그리고 기초지방의회 구성의 다양성의 측면에서 6.13 지방선거 결과를 살펴보고, 이번 선거결과가 주는 시사점에 대해 제시해 보고자 한다.

2. 여성의 정치적 대표성 측면

여성의 정치적 대표성이라는 측면에서 보면, 이번 지방선거에서 약간의 진전이 있었다. 지방의원 당선자 중에서는 여성비율이 이전보다 상승했다. 그러나 지방자치단체장 당선자 중에서는 여성비율이 오히려 떨어졌다.

우선 후보공천단계에서부터 지방자치단체장 후보중 여성공천비율이 낮았다. 광역지방자치단체장 후보중에서는 여성비율이 8.45%(71명중6명), 기초지방자치단체장 후보 중에서는 여성비율이 4.66%(751명중 35명)에 불과했다. 여당인 더불어민주당의 경우에는 광역지방자치단체장 후보중에서 여성이 아예 없었다.

상대적으로 지방의원의 경우에는 여성후보자 비율이 높았다. 이는 제도의 효과가 큰 것으로 보인다. 지방의원 비례대표의 경우 홀수순번은 여성공천이 의무화되어 있고(공직선거법 제47조 제3항), 지역구의 경우에도 30%여성공천 권장조항이 있다. 또한 국회의원 지역구마다 광역의원이나 기초의원 후보 중 1명을 여성으로 추천하도록 하는 여성의무공천제(군지역 제외)도 도입되어 있다.

그래서 지방의원중에는 여성공천비율이 상대적으로 높았다. 6.13. 지방선거의 경우 광역의원 후보 중에서는 여성비율이 22.17%(2,183명중 484명), 기초의원 후보중에서는 여성비율이 28.99%(6,216명 중 1,802명)이었다.

실제 당선자들중 여성비율을 보면, 광역지방자치단체장 당선자 중에서는 여성이 한명도 없었다. 그리고 기초지방자치단체장 중에서는 226명의 당선자중 여성이 8명으로 3.54%에 불과했다.

광역지방의원(비례대표 포함) 당선자중에서는 여성비율이 19.42%였고(824명중 160명), 기초지방의원(비례대표 포함) 당선자 중에서는 여성비율이 30.76%(2,926명중 900명)였다.

2014년에 실시된 제6회 동시지방선거와 비교한다면, 기초지방자치단체장 당선자중에서 여성의 숫자는 9명에서 8명으로, 여성비율은 4.0%에서 3.54%로 약간 낮아졌다.

지방의원중 여성 비율은 제6회 동시지방선거에 비해 6.13 지방선거에서 약간 높아졌다. 참고로 제6회 동시지방선거에서는 광역지방의원 당선자중에서 여성 비율은 14.3%(789명중 113명)였고, 기초지방의원 당선자중에서 여성비율은 25,3%(2,898명중 732명)이었다.

이처럼 지방의원 중 여성비율이 올라가고 있는 것은 여성의 정치적 대표성 확보 측면에서 긍정적이다. 그러나 정작 많은 권한을 갖고 있는 광역지방자치단체장 당선자 중에는 여전히 여성이 전무한 점, 그리고 기초지방자치단체장 당선자 중에서는 여성비율이 오히려 줄어든 점을 감안하면, 여성의 정치적 대표성 확보는 여전히 갈 길이 멀다고 할 수 있다.

3. 세대별 대표성의 측면

6.13. 지방선거 당선자의 연령대를 분석해 보면, 20대, 30대 당선자의 비율이 광역의원의 경우에는 5.59%, 기초의원의 경우에는 6.56%였다. 만39세 이하의 유권자비율에 비하면 20대, 30대의 대표성은 지방의회에서도 상당히 낮은 수준이다.

<표1> 연령대별 당선자 현황

	30세미만	30세이상 40세미만	40세이상 50세 미만	50세 이상 60세 미만	60세이상 70세 미만	70세이상
광역의원 지역구	1	32	177	375	150	2
광역의원 비례	4	9	22	46	6	0
광역의원 합계	5 (0.61%)	41 (4.98%)	199 (24.15%)	421 (51.09%)	156 (18.93%)	2 (0.24%)
기초의원 지역구	22	144	535	1,315	509	16
기초의원 비례	4	22	86	185	86	2
기초의원 합계	26 (0.89%)	166 (5.67%)	621 (21.22%)	1,500 (51.26%)	595 (20.33%)	18 (0.62%)

제6회 동시지방선거와 비교했을 때에는 20대, 30대 당선자 비율이 약간 올라갔다.  제6회 동시지방선거의 경우에는 광역지방의원의 경우 20대/30대가 2.53%(789명중 20명), 기초지방의원의 경우 3.69%(2,898명중 107명)이었다.

이처럼 청년들의 정치적 대표성이 제7회 동시지방선거에서는 약간 나아지기는 했다. 그러나 충분한 수준에는 턱없이 못미친다.

4. 광역지방의원 선거의 비례성 측면

광역지방의원 선거에서 정당득표율과 의석비율간의 괴리 현상은 여전했다.

기존에도 광역지방의회 선거의 불비례성은 세계 최악수준이었다. 현재 광역의회(17개 시.도의회)는 대부분을 지역구에서 1등하면 당선되는 소선거구제로 뽑고, 10%가 조금 넘는 정도의 비례대표 의원을 덧붙이는 방식이다. 그래서 광역의회는 국회보다도 더 표의 등가성이 깨어지고, 특정 정당이 의회 내에서 90%이상의 의석을 차지하는 사례들이 발생해 왔다.

2014년 제6회 동시지방선거에서는 새누리당이 50% 대의 득표율로 부산, 울산, 경남 의회에서 90% 이상의 의석을 차지하기도 했다. 반대로 전라남도의회의 경우에는 새정치민주연합이 67.14%의 득표율로 89%가 넘는 의석을 차지해서 득표율에 비해 과다한 의석을 획득했다. 광주광역시의회에서도 새정치민주연합이 71.34%의 득표율로 95.45^%의 의석을 차지했다. 이런 식으로 특정한 정당이 의회내에서 90%이상의 의석을 차지하게 되면, 의회기능이 정상적으로 발휘될 수 없다.

선거의 불비례성을 보여주는 지수인 갤러거 지수(Gallagher Index)로 2014년 광역지방의회 선거결과를 평가해보면, 가장 낮은 제주특별자치도가 9.35 수준이고, 부산은 33.60에 달한다. 갤러거 지수는 0에 가까울수록 비례성이 보장되는 것이고, 숫자가 높을수록 선거의 불비례성이 심하다는 것을 의미한다. 국가단위 국회선거의 불비례성이 최악인 경우가 24.07수준(세인트키츠네비스)인 것과 비교하더라도, 대한민국 광역지방의회의 불비례성은 심각한 수준이다.

갤러거 지수는 선거제도의 불비례성을 측정하는 지수로 개발된 것이다.

데이비드 파렐, 전용주 옮김, 『선거제도의 이해』, 한울, 2017, 314쪽

<표2> 광역지방의회 선거결과의 불비례성(2014년 지방선거)

지역	갤러거 지수	지역	갤러거 지수
서울	23.39	부산	33.60
대구	23.97	인천	12.18
광주	19.37	대전	22.39
울산	32.81	경기	14.00
강원	22.58	충북	11.56
충남	18.17	전북	21.74
전남	19.13	경북	12.70
경남	29.09	제주	9.35
세종	11.99

그런데 6.13 지방선거결과도 다르지 않았다. 정확하게 분석을 해 봐야하지만, 불비례성은 오히려 더 심해진 것으로 보인다. 가령 서울시의회의 경우에는 더불어민주당이 50.92%의 정당득표율로 92.73%의 의석을 차지했다. 반면에 바른미래당은 11.48%의 득표율로 0.90%의 의석을 차지했다. 정당득표율을 기준으로 볼 때에, 1표의 가치가 23배 이상 차이가 난 것이다.

정당	광역비례대표 정당득표율	의석수	의석점유율
더불어민주당	50.92%	102석	92.73%
자유한국당	25.24%	6석	5.45%
바른미래당	11.48%	1석	0.90%
민주평화당	0.88%	-	-
정의당	9.69%	1석	0.90%
합계		110석

<표3> 6.13. 지방선거에서 서울시의회 선거결과

이런 현상은 서울만이 아니라 전국적인 현상이다. 2014년 제6회 동시지방선거에서 자유한국당(구 새누리당)이 이익을 봤던 부산같은 경우에도 역전현상이 일어났다. 더불어민주당은 48.81%의 정당지지로 전체 부산시의회 의석의 87.23%에 해당하는 41석을 차지했다.

정당	광역비례대표 정당득표율	의석수	의석점유율
더불어민주당	48.81%	41석	87.23%
자유한국당	36.73%	6석	12.77%
바른미래당	6.73%	-	-
민주평화당	0.43%	-	-
정의당	5.44%	-	-
합계		47석

<표4> 6.13. 지방선거에서 부산시의회 선거결과

이와 같은 광역지방의회 선거의 심각한 불비례성은 선거 때마다 반복되어 왔던 현상이다. 대부분의 의석을 승자독식의 소선거구제 선거방식으로 선출하기 때문에 나타나는 현상이다.

이런 현상을 방지하기 위해 광역지방의회부터 ‘연동형 비례대표제’를 도입하자는 것이 시민사회의 제안이었으나, 국회논의과정에서 자유한국당의 반대로 좌절되었다. 그런데 역설적이게도 이번 지방선거에서 자유한국당은 소선거구제 중심의 선거제도로 인해 대구/경북지역을 제외하고는 정당득표율에 비해 현저하게 낮은 의석을 얻었다.

<표5> 6.13 지방선거 광역지방의원 정당별 분포

지역	더불어민주당	자유한국당	바른미래당	민주평화당	정의당	무소속	합계
서울	102	6	1		1		110
인천	34	2			1		37
경기	135	4	1		2		142
강원	35	11	1				46
대전	21	1					22
세종	17	1					18
충남	33	8			1		42
충북	28	4					32
광주	22				1		23
전남	54			2	2		58
전북	36			1	1	1	39
부산	41	6					47
대구	5	25					30
울산	17	5					22
경남	34	21			1	2	58
경북	9	41	1			9	60
제주	29	2	2		1	4	38
합계	652	137	5	3	11	16	824

5. 기초의회 구성의 다양성 측면

가. 기초의회 선거구획정의 문제점

지금 중선거구제로 불리는 대한민국의 기초의회 선거제도는 이론적으로는 단기비이양제(single non-transferable vote: SNTV)로 불리는 제도로서, 세계적으로는 그다지 활용되지 않는 선거방식이다. 일본에서 1948년부터 1994년까지 국회의원 선거제도에서 사용되었고, 대한민국의 경우에 과거 박정희, 전두환 전 대통령 시절에 국회의원선거에서 1선거구에서 2인을 선출하는 방식이 사용된 적이 있는 정도이다. 현재 단기비이양제를 택하고 있는 국가는 아프가니스탄, 요르단, 팻케언제도, 바누아트 정도이다.

데이비드 파렐 지음/전용주 옮김, 「선거제도의 이해」, 한울, 2017, 70쪽 참조

이처럼 단기비양제가 별로 선호되지 않는 이유는 비례성을 확보하는데 크게 도움이 되지 않는 경우들이 많고, 한 정당내에서도 후보간의 경쟁을 초래한다는 이유 때문이었다. 그래서 이 제도를 사용하려면, 최대한 하나의 지역선거구에서 선출하는 인원을 늘리는 것이 필요하다. 그래서 4인선거구를 최대한 늘리는 것이 바람직한 것이다.

그러나 2006년부터 기초의원 지역구 선거구제가 중선거구제로 바뀌었지만, 실제 선거구획정은 2인선거구 중심으로 이뤄져 왔다. 그래서 애초의 취지를 살리지 못하고 있다는 비판을 받아 왔다.

사실 2인선거구냐, 3인선거구냐, 4인선거구냐는 선거결과에 큰 영향을 미칠 수 있다. 2인선거구의 경우에는 거대 정당 2개가 1석씩 나눠가지거나, 그 지역에서 기득권이 큰 1개 정당이 2석 모두를 차지하는 경우가 많이 발생할 수 있다(또는 그 지역의 지배정당이 1석, 공천문제로 그 지배정당을 일시 탈당한 무소속이 1석 차지하는 경우도 많다). 따라서 다양한 정치세력의 진입가능성을 높인다는 중선거구제의 취지에 맞지 않다.

따라서 중선거구제의 취지를 살리려면 3인선거구, 4인선거구가 많은 것이 바람직하다. 소수정당과 정치신인의 정치적 진출을 보장한다던 애초의 취지를 살리려면 1개 지역선거구에서의 당선자가 최소 3-4인은 되어야 하기 때문이다.

그러나 6.13. 지방선거에서도 선거구획정은 2인선거구 중심으로 이뤄졌다. 각 시ㆍ도별로 구성된 선거구획정위원회에서는 4인선거구를 대폭 늘리는 방안들이 제시되기도 했으나, 실제 시ㆍ도의회에서 조례로 확정하는 과정에서 4인선거구를 쪼개서 2인선거구로 만드는 일이 전국적으로 벌어졌다.

예를 들어 서울시의 경우에는 당초에 선거구획정위원회가 2인선거구를 통합하여 4인선거구를 35개이상 만드는 획정안을 제시했다가 기득권을 가진 정당들의 반대에 부딪혔다. 그 결과 선거구획정위원회 일부 위원들의 반대에도 불구하고 서울시 자치구의원 선거구획정위원회는 최종적으로 4인선거구를 7개만 만드는 방안을 제시했다. 그러나 서울시의회에서는 그 7개의 4인선거구 조차도 14개의 2인선거구로 조개는 수정안을 의결했다. 이런 일이 서울뿐만 아니라 경남, 인천, 대구 등 전국 각지에서 벌어졌다.

최종적으로 6.13. 지방선거에서 기초의원 선거구가 획정된 것을 보면, 전국적으로 2인선거구는 2014년의 612개에서 592개로 약간 줄었다. 3인선거구는 393개에서 415개로 약간 늘었고, 4인선거구는 29개에서 28개로 1개 줄었다.

<표6> 6.13 지방선거에서 기초의원 선거구획정 결과

시·도	선거구수(지역구)				선거구수(비례대표)						의원정수
	소계	2인	3인	4인	소계	1인	2인	3인	4인	5인	소계	지역구	비례
총 계	1,035	592	415	28	226	105	90	24	6	1	2,927	2,541	386
서 울	161	114	47	-	25	2	17	6	-	-	423	369	54
부 산	67	44	23	-	16	7	9	-	-	-	182	157	25
대 구	44	30	14	-	8	3	4	1	-	-	116	102	14
인 천	42	24	18	-	10	4	6	-	-	-	118	102	16
광 주	20	3	15	2	5	1	4	-	-	-	68	59	9
대 전	21	9	12	-	5	1	4	-	-	-	63	54	9
울 산	19	14	5	-	5	3	2	-	-	-	50	43	7
경 기	158	84	74	-	31	16	7	5	3	-	447	390	57
강 원	53	15	36	2	18	15	1	2	-	-	169	146	23
충 북	46	24	20	2	11	8	2	-	1	-	132	116	16
충 남	55	25	25	5	15	5	9	1	-	-	171	145	26
전 북	69	36	32	1	14	7	4	2	1	-	197	172	25
전 남	79	37	31	11	22	15	4	3	-	-	243	211	32
경 북	105	69	35	1	23	13	7	2	1	-	284	247	37
경 남	96	64	28	4	18	5	10	2	-	1	264	228	36

나. 기초의원 선거결과

실제 선거결과를 보면, 더불어민주당이 1,638석, 자유한국당이 1,009석으로 두 정당이 전체 기초의회 의석의 90.46%를 차지했다. 바른미래당, 민주평화당, 정의당, 민중당과 같은 소수정당들이 얻은 의석을 합쳐도 3.66%(2,926석중 107석)에 불과했다. 이 정당들의 정당지지율을 알 수 있는 광역비례 정당득표율을 합치면 20%에 가까운데, 정당지지율에 비해 의석비율이 현저하게 낮은 셈이다.

이는 다양성을 보장한다는 중선거구제의 취지를 전혀 살리지 못하고 있음을 다시 한번 확인시켜 준다.

<표7> 기초의원 당선자 정당별 분포

지역	더불어민주당	자유한국당	바른미래당	민주평화당	정의당	민중당	무소속	합계
서울	249	157	9		5		3	423
인천	71	46					1	118
경기	289	144	4		5	2	2	446
강원	93	63	1				12	169
대전	38	25						63
충남	98	66	1				6	171
충북	86	43			1		2	132
광주	55			9	1	3		68
전남	178			26	3	4	32	243
전북	147		2	14	6		28	197
부산	103	78					1	182
대구	50	62	2		1		1	116
울산	27	21				1	1	50
경남	104	133			3	1	23	264
경북	50	171	2		1		60	284
합계	1,638	1,009	21	49	26	11	172	2,926

소수정당만이 아니라, 지역 시민사회를 기반으로 무소속 출마하거나 청년들이 무소속으로 출마한 경우에도 대부분 낙선했다. 몇 가지 사례들을 살펴보면, 청년들이 서울에서 무소속 구의원으로 출마한 <구의원 프로젝트>에 참여한 청년 4명이 모두 낙선했다. 그리고 지역정당(local party)와 유사한 시도를 했던 경기도 부천시와 과천시의 무소속 후보들이 모두 낙선했다. 부천시 경우에는 부천YMCA 회원들이 중심이 되어 출마한 후보였는데 낙선했다. 과천시의 경우에는 지역의 소수정당들과 시민단체 회원들 중심으로 ‘시민정치모임 다함’이 결성되어 무소속으로 시장과 시의원 후보 2명을 출마시켰는데, 모두 낙선했다. 2014년 지방선거에서는 과천에서 시민사회 기반의 무소속 후보 2명이 시의원으로 당선되었는데, 이번에는 2명이 모두 낙선한 것이다.

이처럼 이번 6.13 지방선거의 기초의회 선거결과는 ‘소수정당과 정치신인에게 문턱을 낮춰준다’던 본래의 중선거구제 도입취지는 전혀 살리지 못한 선거였다고 할 수 있다. 이것은 2인선거구 중심의 선거구 획정이 낳은 결과라고 볼 수 있다.

3인선거구만 하더라도 소수정당의 진입가능성이 상대적으로 높은 것은 이번 선거를 통해서도 증명됐다. 서울에서 정의당 소속으로 당선된 5명의 구의원중에서 4명이 3인선거구에서 당선된 것이 이를 잘 보여준다.

6. 시사점

이번 지방선거 결과는 선거제도 개혁의 필요성을 다시 한번 증명해 준다.

첫째, 여성의 정치적 대표성 확보를 위해서는 현재의 할당제가 더욱 강화되어야 한다. 지방자치단체장에 대해서도 여성공천비율을 의무화하는 방안도 검토될 필요가 있다. 여성정치인을 발굴하는데 사용되어야 할 여성정치발전비(경상보조금 중 10%)가 인건비로 사용되는 것이 관행화되어 있는데, 이 돈이 여성정치인을 발굴하고 지원하는데 사용되도록 강제해야 한다. 지역구 30% 공천비율도 권고사항이 아니라 강제사항으로 할 필요가 있다.

둘째, 광역지방의회의 비례성을 확보하기 위해서는 연동형 비례대표제로 전환할 필요가 있다. 이번 광역지방의회 선거결과가 보여주듯이 광역지방의회 선거의 불비례성은 심각한 수준이다. 특정 정당이 3분의2이상의 의석을 차지하게 되면 정상적인 의회기능을 수행하기를 기대하기 어렵다. 지방자치단체장과 같은 정당 소속 의원들이 ‘거수기’ 역할만 할 경우에는 견제ㆍ감시라는 지방의회의 기본기능을 제대로 수행하기 어려울 것이기 때문이다.

셋째, 현재의 지역구 중심 선거제도로는 청년세대의 정치적 대표성을 높이는데 한계가 있다. 비례성이 보장되는 선거제도로 전환해야 청년들이 공천되는 비율이 높아지고, 지방의회 내에서 청년들의 대표성이 확보될 수 있을 것이다.

넷째, 기초의회 구성의 다양성을 확보하기 위해서는 기초의회 선거제도도 비례성이 보장되는 선거제도로 전환하거나, 중선거구제를 유지한다면 한 선거구에서 최소 3인이상을 선출하도록 전환할 필요가 있다. 국회에서는 기초의원 선거구를 3-5인 선거구로 전환하자는 법안이 발의되기도 했었다. 독일의 경우에는 기초지방의회까지 비례대표제를 시행하고 있지만, 유권자들이 정당만이 아니라 후보자까지 선택할 수 있도록 하는 개방형 명부제도를 택하고 있는 경우들도 많다. 어떤 방법을 택하든 현재의 2인선거구 중심의 선거구획정은 중선거구제 도입의 본래 취지를 살리지 못하는 것이므로 개혁을 해야 한다. 선거구획정도 최종적으로 시ㆍ도의회에서 하게 할 것이 아니라, 시ㆍ도별 선거구획정위원회가 최종획정권을 갖도록 하는 방안도 논의되어야 한다.

다섯째, 이번 지방선거에서도 지역정당에 유사한 시도들이 있었고, 청년들이 무소속으로 출마하는 움직임이 있었다. 이런 움직임들이 활성화되어야 지방선거에서 지역과 생활에 밀착한 정책으로 정치적 경쟁이 이뤄질 수 있다. 독일의 경우에도 유권자단체(선거인단체)들이 지방선거에서는 후보를 내고 선거에 참여하는 것이 보장되어 있다. 이후에 정당법 또는 선거법을 개정하여 지역정당(local party)를 제도적으로 인정하는 것이 필요하다.