민주주의의 질과 “더 자애롭고 더 온화한” 민주주의

합의 민주주의가 차이를 발생시킨다.

강지헌

2018. 4. 30

민주주의의 질과 민주적 대표성의 여러 척도에 따라 합의 민주주의가 다수결 민주주의보다 더 잘 수행되는지 정도를 점검한다. 이번 장의 두 번째 부분에서는 포괄적 정책 지향으로 민주주의의 두 유형 간 차이를 토론한다. 여기에서 합의 민주주의가 더 자애롭고 더 온화한 유형의 민주주의 경향이 있다는 것을 보여준다.

합의 민주주의는 다음과 같은 방식으로 더 자애롭고 더 온화한 질을 표현한다. 합의 민주주의는 복지국가를 선호하고 환경보호에 관해 더 좋은 기록을 가지고 있다. 또한 더 적은 사람을 감옥에 보내며, 사형을 집행할 가능성이 적다. 선진국에서의 합의 민주주의는 개발도상국에 대한 경제원조에 더 관대하다. _315P

합의 민주주의와 민주주의 질

민주주의 질 측정에 활용 된 지표는 두 가지다. 첫째는 전 세계 거버넌스 지표(WGI) 프로젝트가 산출한 민주주의 질의 전반적 척도이다. 호소와 책임성은 표현의 자유, 결사의 자유 및 자유언론과 아울러 시민이 정부를 선출하는 데 참여할 수 있는 정도로 규정된다.

둘째는 이코노미스트 인텔리전스 유닛(EIU)의 조사다. EIU가 각 국가에 질의하는 문항 중 일부를 살펴본다. 우선 Ⅰ선거과정 및 다원주의 범주를 살펴본다. 다음은 Ⅱ정부 기능 범주다. 세 번째 범주는 선거, 정당, 다른 기구들 그리고 합법적 시위 및 여성의 의회 대표성에서의 이익과 Ⅲ정부 참여에 대한 질문이다. 네 번째 범주는 Ⅳ정치 문화에서는 민주주의에 대한 신념과 지지를 표현하는 정도에 초점을 맞춘다. 다섯 번째 범주인 Ⅴ시민적 자유에서는 표현, 결사 및 종교의 전통적 자유, 그리고 자유롭고 강력한 언론 및 여타 커뮤니케이션 매체, 법 아래에서 평등한 대우, 독립적 사법부를 관찰한다. _316~319P

범주Ⅰ 선거과정 및 다원주의

① 국회와 정부수반을 선출하는 선거는 자유롭고 공정한가?

⓶ 법률은 포괄적으로 동등한 선거운동 기회를 제공하는가?

⓷ 야당은 정부를 쟁취할 수 있는 현실적 전망을 가지고 있는가?

범주Ⅱ 정부 기능

① 자유롭게 선출되는 대표자들은 정부 정책을 결정하는가?

⓶ 특정 경제나 종교 내지 다른 강력한 국내집단들은 민주적 제도에 상응하는

중대한 정치권력을 행사하는가?

⓷ 충분한 기제와 제도는 선거 간에 유권자에게 정부 책임성을 보장할 위치에 있는가?

⓸ 정부의 기능은 대중의 정보에 대한 충분한 접근과 함께 공개되어 있고 투명한가?

성과 변수들	추정된 회귀계수	절대 t-값	국가들
WGI 호소와 책임성 (1996-2009)	0.086**	1.955	36
EIU 민주주의 지수 (2006-10)	0.262***	2.493	34
Ⅰ 선거과정 및 다원주의 (2006-10)	0.100*	1.647	34
Ⅱ 정부 기능 (2006-10)	0.413***	2.450	34
Ⅲ 정치 참여 (2006-10)	0.466***	2.627	34
Ⅳ 정치 문화 (2006-10)	0.286**	2.134	34
Ⅴ 시민적 자유 (2006-10)	0.222***	2.477	33

표 16.1 민주주의 질의 19개 지표 다변량회귀분석

(*10%, **5%, ***1% 수준에서 통계적으로 유의)

WGI 지수에서 낮은 성과를 보인 국가는 아르헨티나(0.28)와 인도(0.37)가 있으며, 최고의 성과를 이룩한 국가는 덴마크(1.59)와 뉴질랜드(1.58)다. 합의 민주주의 평균 지수는 다수결 민주주의 평균값보다 회귀계수의 두 배 정도 더 높다. 5% 수준에서 통계적으로 유의미하다. 그리고 더 발전되고 더 작은 국가들은 더 높은 값을 가지는 경향이 있다. _316P

발전과 인구의 수준은 강력한 영향력을 가지고 있다. 이번 장에서 합의 민주주의의 성과 변수에 대한 효과를 보고할 때, 이것들은 항상 발전 수준과 인구 규모를 통제한 효과이다.

EIU 지수를 보면 합의 민주주의는 성과 변수 중 네 변수에서 (1% 수준) 매우 강력한 효과를 가지며, 첫 번째와 네 번째 범주에 대해서는 다소 약하지만 여전히 유의한 효과를 가진다.

전반적인 민주주의 지수에서 가장 높은 값은 스웨덴(9.75)과 노르웨이(9.68)의 지수값이며, 가장 낮은 값은 아르헨티나(6.70)와 트리니다드(7.18)의 지수값이다. 합의 민주주의의 평균값은 다수결 민주주의의 평균값보다 0.5점 높다. _318~319P

WGI와 EIU는 고품질 민주주의를 위한 기준 중 하나로 책임성을 사용한다. 이것은 실제로 결정적인 민주적 필요조건이며, 다수결 민주주의를 옹호하는 흔한 주장은 그 민주주의에서 전형적인 일당 다수 정부는 정책 결정에 대해 더욱 간명한 수용성을 제시하므로 시민들에게 정부의 책임성을 제공한다는 것이다. 시민들은 선거를 현직 정부의 임기를 갱신하거나 악당들을 축출하는 기구로 사용할 수 있다.(Powell 1989: 119)

하지만 유효한 3당이 있는 양당제에서 분산투표로 인해, 분명한 반대가 있음에도 불구하고 악당들은 반복적으로 관직을 되찾을 수 있다. 1945년 이래로 모든 재 선출된 영국 내각은 이러한 묘사에 적합하다. *2005년 현직 노동당 정부에 대항한 64.8%에 이르는 유권자 반대투표도 정부를 실각시키기에는 불충분했다.

다수결 민주주의에서보다 합의 민주주의에서 정부를 교체하는 것이 실제로 더 쉽다. 물론 합의 민주주의에서 변화는 다수결 민주주의와 다르게 완전한 교체가 아니라, 내각 구성에서 부분적 변화의 경향이 있다. _320P

*2005년 영국 총선에서 영국 보수당과 자유민주당의 표 분산으로 ‘제3의 길’이라는 위장된 신자유주의 노선을 주창한 영국 노동당 토니 블레어의 3기 연속 집권을 막지 못했다.

여성의 대표성

의회와 내각에서 여성의 대표성은 권리 차원에서 민주적 대표성의 질에 관한 중요 척도다. 소수파들이 일반적으로 얼마나 잘 대표되는가에 대한 간접적 대리변수로 기능할 수도 있다. 수적인 소수파라기보다는 정치적 소수파로서 여성이라는 소수파에 초점을 맞추는 것은 합당하다. 여성이라는 소수파는 어디에나 국가들 간에 체계적으로 비교될 수 있다. _320P

여성의 입법부 참여에 대한 합의 민주주의 효과는 강력하고 (1% 수준에서) 매우 의미 있다. 높은 여성 참여율을 기록한 국가는 스웨덴(45.0%), 아이슬란드(42.9%) 및 네덜란드(40.7%)등이다. 기준연도 모두 합의 민주주의 국가들이 다수결 민주주의 국가들보다 9% 이상 더 많은 여성의 참여를 기록했다. 여성들의 내각 참여에 대한 결과도 이와 유사하다. 여성들은 평균적으로 다수결 민주주의 국가보다 합의 민주주의 국가에서 8% 가량 더 잘 대표되었다.

국제연합개발계획이 고안한 성별 불평등 지수를 보면, 35개 민주주의 국가들에 대해서 그 지수값은 낮은 불평등을 의미하는 0.174부터, 높은 불평등을 의미하는 0.748 사이 걸쳐있다. 최고점에는 인도(0.748)가, 최저점에는 네덜란드(0.174), 덴마크(0.209) 및 스웨덴(0.212)이 있다. 합의 민주주의의 성별 불평등 지수는 1% 수준에서 통계적으로 매우 의미 있다. 합의 민주주의 국가는 다수결 체제보다 평균 0.075 낮은 지수값을 가지고 있다. _321~322P

정치적 평등

정치적 평등은 민주주의이 기본적 목표이므로, 정치적 평등 정도는 민주주의 질에 중요한 지표이다. 정치적 평등은 직접 측정하기 어려우나, 정치적 평등이 상당한 경제적 불평등의 부재 속에서 확산될 수 있기 때문에, 경제적 평등은 타당한 대리변수로 기능할 수 있다. “경제적 질서에서의 지위로부터 직접적 또는 간접적으로 표출되는 많은 자원은 정치적 자원으로 전환될 수 있다”(Dahl 1996: 645) _322P

국제연합개발계획이 제시한 소득불평등 척도 중 첫째는 상위 10%와 하위 10% 국민 간의 소득비율 비교다. 두 번째는 상위 상하위 20%를 비교한다. 더 포괄적 척도는 지니 불평등지수이다. 40.0 이상의 지니계수를 가지고 있는 국가는 대표적으로 미국(40.8)이 있다. 반면, 매우 낮은 불평등은 덴마크(24.7), 일본(24.9) 및 스웨덴(25.0)에서 발견된다. _323P

Q1 합의제 민주주의 발달에 비례하여 정치적 불평등이 조정 되며, 그 결과 경제적 평등이 높은 수준으로 올라간다 할 수 있다.

흥미로운 부분은 일본의 불평등 척도다. 조사 된 바에 따르면 일본의 경제 불평등 수준은 낮다.(지니계수 24.9) 경제적 평등이 정치적 평등을 측정하는 타당한 대리 변수라고 한다면, 일본의 정치적 평등 또한 높다고 볼 수 있을까? 나아가 일본 민주주의가 합의제 민주주의와 비슷한 역할을 하고 있다 볼 수 있을까? 즉, 일본의 낮은 불평등 지수를 일본의 신자유주의 탈피 위한 정치적 노력과 연결 지을 수 있다면, 그 성과가 지속되기 위한 조건은 무엇일까?

선거참여

투표율은 두 가지 이유에서 민주주의 질의 탁월한 지표다. 첫째, 그것은 시민들이 실제로 대표되는 것에 관심을 가지는 정도를 보여준다. 둘째, 투표율은 사회경제적 상황에 강하게 상관관계를 가져서 정치적 평등의 간접 지표로 기능한다. 높은 투표율은 더 평등한 참여를 의미한다. 기본적 척도는 투표가능연령 인구에 대한 비율로서 유권자 수이다. _323P

합의 민주주의는 유권자 투표율에 대해 긍정적인 효과가 있지만, 그 효과는 10% 수준에서 머무른다. 약한 관계에 대한 설명은 첫째, 의무 투표의 존재 여부다. 제재를 가할 수 있는 의무투표법을 가진 우루과이, 룩셈부르크 등 나라는 매우 높은 투표율을 가졌다. 둘째, 미국 같이 선거 빈도가 높고, 선거 선택의 다양성이 큰 나라는 잠재적 교란 영향이 크다.

의무투표뿐 아니라 선거 빈도가 통제될 때 합의 민주주의 전체 투표율에 대한 효과는 훨씬 더 강력하며 5% 수준에서 유의하게 된다. 통제변수를 감안하고 추정했을 때 투표율은 합의 민주주의가 다수결 민주주의 투표율보다 7% 이상 더 높다. _324~325P

민주주의에 대한 만족

민주주의 유형은 시민들의 민주주의에 대한 만족에 영향을 미치는가? 한스-디터 클린게만의 1995~6년 조사 결과, 덴마크(83%)와 노르웨이(82%) 국민이 자국의 민주주의에 대한 만족 비율이 가장 높았다. 이탈리아(19%)와 그리스(28%) 국민은 가장 낮았다. 이탈리아는 자국 정치 혼란으로 이상치가 측정되므로 제외하고, 10% 수준에서 합의 민주주의 효과는 명백히 긍정적이다. _325P

유사 질문은 2005~7년 세계가치조사에서 질의 되었다. 수치가 높을수록 민주체제에 만족하는 것으로 간주될 수 있다. 가장 높은 비율은 노르웨이의 74.1%이며 가장 낮은 비율은 또다시 이탈리아의 24.5%다. 하지만 이 경우 이탈리아는 이상치가 아니다. 다른 국가들도 비슷하게 낮다. 한국(29.5%), 네덜란드(30.1%), 영국(33.3%), 미국(35.5%) 등이다.

다변량분석에서 민주주의 국가 중 합의 민주주의는 만족도에서 긍정적인 효과를 보이고 있지만 10%만 유의하다. 피파 노리스(Pippa Norris 2011)는 비례대표제의 긍정적이지만 작은 영향을 보고한다. 이 결과는 오직 17~19개국에 기초하기 때문에 주의 깊게 다뤄져야 한다. 더욱이 민주주의 만족도에 대한 질문이 각국에서 다르게 제시 및 조사되었고, 만족도 조사를 실시한 1995~6년과 2005~7년 조사 결과는 엄격한 비교가 불가능하다. 그럼에도, 10년 차이를 두고 실시한 두 조사에서 합의 민주주의는 민주주의 체제 운영에 대한 시민들의 만족에 대해 동일하게 긍정적이고 통계적으로 유의한 효과를 대체로 가지고 있다. _326P

일반 결론은 합의 민주주의 국가가 민주주의 질의 모든 척도에 대해 다수결 민주주의 국가보다 더 나은 기록을 가지고 있으며, 합의 민주주의의 모든 우호적인 효과들은 통계적으로 유의미하며 반 이상은 가장 엄격한 1% 수준에서 유의하다. _327P

Q2 경쟁력 합의주의 대표 선수인 네덜란드의 민주주의 만족도가 낮다. 이유는 무엇일까?

합의 민주주의와 더 자애롭고 더 온화한 질

WGI와 EIU가 사용하는 민주주의 근본적 척도에 따른 성과나 여성의 대표성, 정치적 평등 및 선거참여에 대한 결과에서 흠을 발견하기 어렵다. 대부분의 민주주의 학자들은 강력한 공동체 지향과 사회적 의식이 더 자애롭고 더 온화한 질이라는 사실을 믿는다. 행정부-정당 차원에서 합의 민주주의는 바로 이러한 속성과 연관된다. 또한, 더 자애롭고 더 온화한 질이라는 특징은 이기심과 권력정치 대신 유대감과 상호설득을 강조하는 여성해방주의 개념에 부합한다. 설득 과정은 남성보다는 여성의 특성과 연관될 수 있는 더 협의 중심적이고 참여 지향적인 유형과 관련될 수 있다. _328P

성과 변수들	추정된 회귀계수	절대 t-값	국가들
순공공사회지출 (2005)	2.372***	2.092	22
순공공위임사회지출 (2005)	2.382**	2.110	22
환경성과지수 (2010)	3.147**	1.724	34
투옥 (2010)	-29.566***	2.463	35
사형 (2010)	-0.231**	1.779	36
대외원조 (1990)	0.137**	1.874	21
대외원조 (2005)	0.085*	1.608	22
원조 대 방위 (2005)	8.328**	2.100	21

더 자애롭고 더 온화한 질이 자명한 정부 활동의 영역이 있다. 사회복지, 환경보호, 형사 사법정의, 대외원조가 그것이다.

표 16.2 합의 민주주의가 자애롭고 온화한 질에 미치는 효과 다변량회귀분석

(*10%, **5%, ***1% 수준에서 통계적으로 유의)

① 사회복지

사회복지지출 측정 척도는 순공공사회지출과 순공공위임사회지출이다. 프랑스는 GDP 대비 가장 높은 사회복지지출 비율(30.4%와  30.7%)을 가지고 있으며, 독일(28.1%와 28.8%)과 스웨덴(27.3%와 27.5%)이 뒤를 잇는다. 한국은 가장 낮은 비율(8.0%와 8.6%)을 가지고 있다. 그 다음으로 낮은 국가는 뉴질랜드(둘 다 18.4%), 미국(18.4%와 18.8%) 등이 있다.

합의 민주주의의 사회복지 지출 합계 양쪽에 대한 효과는 매우 긍정적이며 통계적으로 5% 수준에서 유의하다. 합의 민주주의 국가의 사회복지지출 평균은 전형적인 다수결 민주주의의 그것보다 4.75% 더 높다. _329P

Q3 프랑스는 GNP 대비 가장 높은 사회복지지출 비율 보이고 있다. 사회복지지출이 프랑스 사회의 복지체제 전부를 설명할 수 없다 해도, 복지지출은 정치적인 프로젝트로 인해 추동된다는 것을 전제 했을 때, 절대다수제 국가인 프랑스에서 세계 최고 수준의 복지 지출을 가능하게 하는 정치적인 원동력은 어디서 나오는 것일까?

Q4 뉴질랜드는 1993년 선거제도 개혁을 통해 합의 민주주의로 가는 초석을 놓았다. 하지만 사회복지지출(둘 다 18.4%)은 낮다. 뉴질랜드의 정치개혁과 사회경제의 변화 사이에 유효한 인과 관계가 작동 되지 못했는지, 다른 변수가 있는지를 살펴볼 필요가 있다. 정치개혁과 그 결과로서 사회경제 변화, 그 이행 과정에서 필요한 또 다른 변수들은 무엇이 있을까?

⓶ 환경보호

환경보호 측정 척도는 환경성과지수다. 아이슬란드는 가장 높은 점수(93.5)를 받았고, 스웨덴(86.0), 노르웨이(81.1)가 뒤 잇는다. 최악의 성과를 보인 국가는 인도(48.3), 한국(57.0) 및 벨기에(58.1) 등이다. 합의 민주주의는 환경성과에 대해 다수결 민주주의 국가들보다 6점 더 높게 평가받는다. 이는 통계적으로 5% 수준에서 유의미하다. _330~331P

⓷ 형사 사법정의

더 관대한 형사 사법정의를 측정하기 위한 척도는 두 가지다. 첫째 국제 교도소연구센터가 수집한 투옥률 자료다. 합의 민주주의 국가들은 재소자 수가 다수결 민주주의 국가들보다 10만 명당 약 60명 더 적다. 둘째 국제사면위원회 사형제 자료다. 합의 민주주의의 사형제 집행에 대한 효과는 강력히 부정적이며 5% 수준에서 유의하다. _331P

⓸ 대외원조

대외정책 측정 척도는 OECD 세 지표다. 첫째 1990년 냉전 말기 국민총생산(GNP) 대비 대외원조 비율이다. 범위는 최고치 국내총생산의 1.17%에 해당하는 노르웨이부터, 최저치 0.11%의 오스트리아 까지다. 둘째는 2005년의 대외원조 비율이다. 최고치는 스웨덴(0.98%)이며, 최저치는 일본과 미국(0.19%)이다. 마지막으로 국방지출 대비 비율로서 대외원조의 최고 비율은 아일랜드의 70%이며, 최저 비율은 미국의 5%이다. _332P

합의 민주주의는 대외원조 제공과 국방지출 대비 대외원조 비율에 대하여 긍정적인 효과가 있다. 첫째 둘째 성과변수는 5% 수준에서 통계적으로 유의하고, 마지막 변수에 대해서는 10% 수준에서 유의하다. 1990년에 합의 민주주의는 다수결 민주주의보다 평균적으로 GNP 중 0.27% 더 많이 대외원조를 제공하였으며, 2005년에는 0.17% 더 많이 제공하였다. 국방 지출의 비율로서 대외 원조는 합의 민주주의 국가들이 16% 더 많았다. _333~334P

행정부-정당 차원 합의 민주주의는 민주주의 질에 관한 거의 모든 지표에서, 더 자애롭고 더 온화한 질에 관해 중대하고 상당히 우호적인 차이를 만든다. _334P

<전체적인 질문의 의의>

제도변수가 사회경제 변화를 추동한다는 것은 비교정치론의 중요 명제이다. 그 중에서도  비례대표제는 복지국가를 향하는 전체 사회의 진보화를 촉진하는 첫 단추로서 자리매김하고 있다. 비례대표제로 만들어진 합의제 민주주의를 분석한 실증 자료가 명백히 검증한다.

그러나 제도변수의 강력한 영향력에서 벗어난 듯 보이는 실증 자료를 주목한다. 이를 통해 제도변수의 부족함을 보완하고, 합의제 민주주의를 더 강력하게 추동할 방법을 찾는다.