유러피언 드림 : 합의제 민주주의가 관건이다. (최태욱, 2014)

비교정치 국가 간 비교연구 중간발표

전찬영_180728

한국청년 vs 유럽청년

아메리칸 드림 vs 유러피언 드림

유러피언 드림과 합의제 민주주의의 친화성

합의제 민주주의로의 정치개혁

I. 한국청년 vs 유럽청년

한국청년들의 불안한 삶과 유럽청년들의 사정은 전혀 다르다. 오늘날의 한국청년들은 일명 삼포세대라 불리며 돈이 없어 사랑을 포기하고, 결혼을 꺼리며, 출산은 생각도 못하는 세대가 되었다. 부모 등으로부터의 사적 도움 없이 이들이 지금의 한국 사회를 불안하지 않게 살아갈 수 있을 확률은 지극히 낮다고 할 수 있다.

반면 유럽청년들은 교육, 주거, 최저임금, 사고나 질병, 취직, 출산과 육아 등 한 사람이 살아가면서 맞닥뜨리는 여러 사회적 위험들을 국가가 제공하는 풍부한 복지혜택들을 통해 극복해내고 있다. “가난이 문으로 들어오면 사랑은 창으로 도망간다.”는 말은 원래 19세기 유럽에서 청년들의 입에 자주 오르내리던 말이라고 한다. 유럽 젊은이들 또한 한때 빈부격차, 노동 착취, 실업 증대 등의 자본주의 폐해들로 인해 괴로워했었다는 의미다. 그렇다면 오늘날의 유럽청년들은 과연 어떻게 행복해질 수 있었을까?

최태욱 교수는 ‘복지국가’와 복지국가를 만들어내는 ‘정치’, 즉 합의제 민주주의가 이 질문에 대한 답이라고 말하고 있다. 다수제 민주주의와 신자유주의의 논리가 지배적인 한국에서는 청년 세대를 포함한 사회경제적 약자 계층들이 편히 살 수 없는 반면, 튼튼한 복지체계와 사회안전망을 실현해내고 있는 대다수 유럽 국가들은 합의제 민주주의와 복지국가를 지향하고 있음에 주목할 필요가 있다는 것이다. 따라서 오랜 시간 아메리칸 드림과 신자유주의를 좇아온 한국 사회에 유러피언 드림이라는 새로운 모델을 제시한다.

II. 아메리칸 드림 vs 유러피언 드림

아메리칸 드림은 개인의 자유, 문화적 동화, 부의 축적, 경제성장과 무제한적 발전, 무한경쟁과 무한 노력, 재산권과 개인복리, 애국주의 등을 강조하는 반면, 유러피언 드림은 공동체 내의 관계, 문화적 다양성, 삶의 질, 지속가능한 개발, 여가활동과 “심오한 놀이”, 보편적 인권과 자연의 권리, 세계주의 등을 중시한다. 사회경제적 약자들도 주눅 들지 않고 편하고 당당하게 살 수 있는 곳은 유러피언 드림이 실현돼가는 곳이다.

2018 비례민주주의연대 세미나 4주차

과연 미국과 유럽이 어떻게 다르기에 이 정도로 양쪽의 특성이 대비되는가?

1. 경제적 불평등도

2. 복지정책의 강도

- 재분배 정책의 효과

- 사회복지 지출 비중

1. 경제적 불평등도

국가	가처분소득 지니계수 (2010, 퍼센트)	상위 10퍼센트-하위 10퍼센트 노동소득 격차 (2010, 배)	가처분소득 빈곤율 (1978~2010, 퍼센트)
핀란드	26.0	5.4	5
노르웨이	24.9	N/A	7
덴마크	25.2	5.3	7
스웨덴	26.9	6.1	7
사민주의 평균	25.7	5.6	6.5
네덜란드	28.8	6.9	6
독일	28.6	6.7	7
벨기에	26.2	5.6	8
프랑스	30.3	7.2	11
기민주의 평균	28.5	6.6	8
미국	38.0	15.9	17
한국	31.0	-	-

경제민주화의 척도라 할 수 있는 소득 불평등 상황에서, 유럽의 선진 복지국가들은 모두 미국에 비해 분배 상황이 월등히 우수하다는 사실을 쉽게 알 수 있다.

2. 복지정책의 강도

2-1) 에스핑-엔더슨의 복지국가 유형

구분	국가	정부의 시장 개입 정도
사민주의 복지체제 국가	스웨덴, 덴마크, 핀란드, 노르웨이 등 북유럽	높음
기민주의 복지체제 국가	독일, 네덜란드, 벨기에, 프랑스 등 유럽 대륙	높음
자유주의 복지체제 국가	미국, 영국, 오스트레일리아, 뉴질랜드 등 영어권	잔여주의*
구분	잔여주의	제도주의
사회복지의 목표	최소생활의 보장	평등한 생활
빈곤의 개념	절대적 빈곤	상대적 빈곤
빈곤의 원인	개인	사회 제도
빈곤의 해결책	개별적 해결	집단적 해결
사회복지의 대상	선택주의	보편주의

2-2) 재분배정책의 효과 : 유럽8개 복지국가와 미국의 재분배정책 효과 비교, 1978~2010

시장소득은 정부가 조세 징수나 소득 이전 조치 등을 취하기 전에 각 개인이 시장에서 경제활동을 통해 벌어들인 원 소득이다. 한편, 가처분소득은 시장소득에서 조세를 빼고 거기에 정부가 제공하는 사회보장 급여를 의미하는 이전소득을 더한 후의 소득, 즉 개인이 마음껏 쓸 수 있는 최종 소득이다. 시장소득 빈곤율과 가처분소득 빈곤율 간의 차이는 정부의 재분배정책 효과가 어느 정도인지를 알려주는 지표라고 할 수 있다.

유럽과 미국의 재분배정책 효과가 이 정도로 큰 차이가 난다는 것은 양쪽 정부의 사회복지지출 규모가 확연히 다를 것임을 시사한다. 이는 또한 양쪽 정부가 복지 재원 마련을 위해 기울이는 노력의 정도가 크게 다르다는 것을 말해준다.

유럽 선진 복지국가 8개국과 미국의 복지 관련 정책 비교, 2010

국가	GDP 대비 사회복지 지출 비중 (퍼센트)	국민 부담률 (퍼센트) [조세+사회보장 부담률]	연평균 노동시간
핀란드	29.4	42.5	1,677
노르웨이	23.0	42.6	1,415
덴마크	30.1	47.4	1,546
스웨덴	28.3	45.4	1,635
사민주의 평균	27.7	44.5	1,568
네덜란드	23.5	38.9	1,381
독일	27.1	36.2	1,407
벨기에	29.5	43.5	1,551
프랑스	32.2	42.9	1,480
기민주의 평균	28.1	40.4	1,455
미국	19.9	23.8	1,778
한국	9.2	-	2,187

이처럼 미국과 유럽 사회를 경제적 불평등도와 복지정책의 강도를 중심으로 비교해볼 때 미국은 경제적으로 매우 불평등한 나라임에도 불구하고 관련 대책은 별로 강구하지 않는, 오직 부자와 강자에게만 기회를 주는 나라라고 할 수 있다. 심지어 유럽 복지국가들의 경제성장률이나 노동생산성이 미국에 크게 뒤지지도 않는다. 사회적 형평성이 미국에 비해 월등히 뛰어난 유럽이 경제적 효율성도 뒤처지지 않는다면, 미국 시스템을 동경할 이유는 더 이상 없다.

III. 유러피언 드림과 합의제 민주주의의 친화성

유러피언 드림의 핵심에는 ‘멋진’ 정부가 있다. 자본주의 사회임에도 불구하고 성장, 효율성, 경쟁만이 아니라 분배, 형평성, 연대 등의 가치가 중시되고 지켜지도록 약자 편에 서서 시장을 조정하고 사회 공동체를 유지해가는 핵심역할을 맡고 있는 것이다.

이러한 정부의 역할은 도대체 어떠한 조건에서 안정적으로 작동되는 걸까?

왜 이런 정부들은 미국이 아닌 유럽에서 발견되는가?

→ 유러피언 드림을 구현해낸 선진 복지국가들은 모두 합의제 민주주의를 채택해왔다!

합의제 민주주의는

포괄의 정치를 지원하여 정부의 시장 조정 능력을 안정적으로 유지ㆍ강화시킨다.

포괄의 정치란 국가에서 일어나는 정치적 결정 과정에 사회경제적 약자들을 포함한 모든 시민이 누구나 동등하고 효과적으로 참여할 수 있는 길이 열려 있는 정치를 의미한다. 포괄의 정치를 지원하는 정치제도(비례대표제, 구조화된 다당제, 연립정부 등)들의 조합은 국민의 뜻을 해석하고 구현하는 일, 즉 민주국가를 운영하는 일이 오직 여러 정당의 합의에 의해서만 가능하도록 강제한다.

반면, 다수제 민주주의는 포괄의 정치가 아닌 배제의 정치를 특성으로 한다. 승자독식 모델인 다수제 민주주의에서는 양대 정당 중 선거에서 승리한 정당이 정치권력을 독차지하고, 선거에서 패한 정당과 그 지지 세력들은 정치과정에서 배제된다. 정권교체기마다 두 정당을 중심으로 배제의 정치가 반복되는 것이다. 높은 수준의 경제 민주화나 복지국가의 발전은 정부에 의한 시장 조정이 장기에 걸쳐 꾸준히 이루어져야 가능한 일인데, 이러한 환경에서는 사회경제적 약자들을 대표하는 정당이 존재하더라도 그 정당이 충분히 오랜 기간 지속적으로 정책적 영향력을 행사하기 어렵다.

즉, 비례대표제, 구조화된 다당제, 연립정부 등의 포괄성 높은 합의제 정치제도들은 노동 등 사회경제적 약자 집단들이 표출하는 이익이 정치과정에서 효과적으로 집약될 수 있게 해줌으로써 분배의 정의가 자본 등 강자 집단들에 의해 편향적으로 왜곡되는 사태를 방지해준다. 정치제도의 시장 조정 효과가 정당체계를 중심으로 직접 나타나는 경우이다.

합의제 민주주의는

사회적 합의주의를 발전시켜 조정시장경제의 발전을 도모한다.

정부의 시장 조정이 상시적으로 이루어질 수 있는 경제체제를 우리는 조정시장 경제라고 부른다. 자유시장경제에서는 모든 생산 관련 제도들이 기본적으로 자본과 기업에 의해 시장의 원리에 따라 ‘자유롭게’ 작동된다. 반면 조정시장경제에서는 시장에 대한 정부 및 사회의 조정 혹은 개입이 일상적으로 일어난다.

사회적 합의주의는 노동자나 사용자들이 효과적인 집단행동을 하기에 충분할 정도로 자신들을 잘 조직하여 정부의 사회 및 경제정책의 수립 과정에 직접 참여하도록 함으로써 사회적 공감대 형성을 전제로 한 시장 조정이 원활하게 이루어지도록 하는 민주적 거버넌스 체계이다. 사회경제적 약자 그룹들은 자본과 대기업 등의 강자 그룹들에 맞서 이 거버넌스 체계의 한 축을 구성한다. 따라서 이 체계에선 분배와 복지 강화를 선호하는 약자 그룹들의 동등하고 효과적인 참여가(강자 그룹들에 결코 뒤지지 않을 정도로) 제도화돼 있다는 것이다.

즉, 사회적 합의주의는 사회협약 체계가 필요로 하는 협약 주체들(노동vs경영)의 동등한 파트너십 등을 보장함으로써 분배 친화적 시장 조정 능력을 배가시킨다. 정치제도의 시장 조정 효과가 사회적 합의주의의 발전을 통해 간접적으로 나타나는 경우이다.

합의제 민주주의는

정책 안정성과 75퍼센트의 룰을 보장한다.

3-1) 정책의 안정성 : 복지국가를 건설하기 위한 ‘정책의 안정성’은 조정시장경제의 확립과 복지국가의 발전을 중시하는 정당들이 장기 집권하는 것을 뜻한다. 구체적으로 첫째, 친복지세력이 집권해야 한다는 것과 둘째, 그 복지 중시 정권이 충분히 오래가야 한다는 것이다. 복지국가란 오랜 기간 지속적으로 많은 비용과 정성을 들여야 세워지는 것이다. 한 표 차이로도 정권이 양대 정당 사이에서 전격 교체되곤 하는 다수제 민주주의체제에서는 장기적인 정책안정성이 제대로 보장되지 않는다. 여기에서는 정권이 바뀌면 국가의 이념이나 정책이 일시에 전환되는 것이 흔한 경우이다.

따라서 복지국가 건설의 필수 요건인 정책의 안정성은 앞서 말한 포괄의 정치 지형(비례대표제, 다당제, 연립정부) 안에서 가능하다. 연립정부의 구성은 보통 정책과 이념의 차이가 그리 크지 않은 정당들이 함께 구성한다. 그들 사이에서는 협조와 타협이 비교적 쉽게 이루어질뿐더러 설령 선거를 통해 연립에 참여한 정당들의 부분적 교체가 일어날지라도 남아 있는 정당들과 새로 참여한 정당들 간에는 이전의 정책기조에서 그리 벗어나지 않은 정책 수렴 노력이 지속된다.

3-2) 75퍼센트의 법칙 : 다수제 민주주의 국가에선 경제민주화와 복지국가를 경시하는 보수정당이 정권을 잡을 확률이 훨씬 높다. 실제로 아이버슨과 소스키스는 국회의원 선거가 소선거구 등 단순다수제인 국가에서는 (중도)우파정부가 지배적이며, 비례대표제를 택하고 있는 국가에선 중도-좌파 연립정부가 압도적이라는 사실을 밝혀냈다. 단순다수제-양당제-단일정당정부로 구성되는 다수제 민주주의 국가들의 경우 정부의 4분의 3가량이 (중도)우파였으며, 비례대표제-다당제-연립정부로 구성되는 합의제 민주주의 국가들의 정부는 4분의 3정도가 중도좌파였다.

정권교체가 쉽게 이루어지는 양당제에서는 진보는 세 부담을 급격히 늘릴 가능성이 크고, 보수는 복지에 무심할 가능성이 크다. 따라서 중산층 시민들은 진보파 정당의 ‘집권 후 좌경화’와 당장의 손해를 우려하여 보수파 정당에게 투표하는 경향이 강해진다. 진보파 정부가 복지국가 기조를 급격히 강화하여 자신들에게 과도한 세금을 부과할 수 있다는 걸 크게 걱정한다는 것이다. 이는 그들 다수가 복지국가를 선호하더라도 단계적이고 점진적인 과정을 원한다는 것을 뜻한다. 요컨대, 대기업과 고소득층에 대한 증세가 우선되고 뒤이어 자신들에 대한 복지 과세가 점차 증대하는 방식을 바라는 것이다.

Ⅳ. 합의제 민주주의로의 정치개혁

조정시장경제의 확립과 복지국가의 건설은 장기적인 정치 프로젝트에 해당한다. 이 장기 프로젝트를 책임지고 추진해갈 ‘정치 주체’가 존재하지 않거나, 혹은 그 주체가 상당한 권한을 갖고 지속적으로 일해갈 수 있는 ‘정치 구조’가 구비돼 있지 않다면 일이 제대로 진행될 수 없다. 현재 한국의 다수제 민주주의에서는 유러피언 드림의 실현은 요원한 것일 수 밖에 없다. 선거제도의 비례성이 현저히 낮으며, 포괄적 정당체계가 발전할 수 있는 제도 환경이 아니기 때문이다. 또 설령 친복지세력이 정권을 잡게 된다 할지라도 그들의 장기집권 가능성은 항상 도전 받게 된다. 장기 예측이 불가능한 상황에서 조세 저항과 ‘반복지세력’의 훼방을 무릅쓰고 획기적인 조세 개혁이나 복지 강화 정책을 자신 있게 수립하고 집행해나가는 것이 쉽지 않은 일이기 때문이다.

따라서 정치개혁의 첫 목표는 비례대표제의 획기적 강화여야만 한다. 혹자는 권력구조의 개편이 가장 시급한 정치개혁 과제라고 주장한다. 그러나 실질적인 양당제 구조는 그대로 둔 채 제왕적 대통령제를 의원내각제나 분권형 대통령제 등으로 바꾸어봐야, 행정부와 입법부는 여전히 단일정당이 지배하는 승자독식 다수제 민주주의에서 크게 벗어나지 못할 것이다.

Ⅴ. 토론 질문

① 복지국가로의 개혁을 가로막는 것에 승자독식의 선거제도와 다수제 민주주의 이외의 적은 없는가? 예를 들어 복지확대의 국면에서 발생할 수 있는 극심한 조세 저항은 어떻게 해결해나가야 할까? 국민들은 진정으로 복지국가를 받아들일 준비가 되어있는가?

② 사회경제적 약자를 대변하는 정당들이 연정과 합의를 이루어가는 합의제 민주주의 국가. 그러한 유럽국가 내부에서도 대표적인 사회적 약자 중 하나인 난민들에 대한 혐오는 매우 극심하다. 최근 한국에서도 예멘 난민 수용 문제 논란이 있었던 만큼 이는 분명 생각해볼 주제 중 하나이다. 정당들이 내세우는 가치는 국민들에게 우선 적용되어야만 하는가? 합의제 민주주의 국가 내부의 난민 혐오 문제는 어떻게 보아야 할까? 향후 선거제도 개혁과 통일이 이루어졌다고 가정했을 때, 합의제 민주주의는 북한 주민들이 2등 시민이 되지 않기 위한 역할을 수행해낼 수 있을까?

③ 비례대표제에 단점은 없는가?

독일식 연동형 비례대표제를 도입하게 되면 국회의원 구성 측면에서 군소정당들은 비례대표 위주, 거대정당들은 지역구대표 위주로 구성될 가능성이 커진다. 이러한 정당별 의원 구성의 차이에서 비롯되는 문제점은 없는가?

또 연동형 비례대표제가 향후 완전비례대표제로 나아가기 위한 과도기적 단계에 해당된다면, 왜 독일은 오랜 시간 연동형 비례대표제를 유지해왔음에도 완전비례대표제로는 나아가지 않고 있는가?

④ 현 시점의 정당 지지율 분포를 따져봤을 때 어떤 연립 정부가 구성될 수 있을지 예측해보자. 한국의 정당들은 쇄신을 명목으로 당명을 바꾸거나 개별 정치인들이 당적을 바꾸는 사례가 많다. 선거제도 개혁 이후에도 이러한 행태가 유지된다면 연립정부 구성에는 어떤 영향을 미치게 될까?

⑤ 향후 유러피언드림이 한국 사회에서 실현된다면, 그 복지국가의 형태는 어떤 것일까? 가장 먼저 개선되어야 할 복지의 분야는 무엇이라고 생각하는가? 최저임금위원회, 노사정위원회와 같이 사회적 합의주의에서의 새로운 영역은 어떤 것이 있을까?